Refuzul instanțelor de a examina legalitatea actelor administrative

Curtea Europeană a Drepturilor Omului HOTĂRÂREA din 27 mai 2003 (Cererea nr. 42930/98)
Publicată în: Monitorul Oficial Nr. 1.136 din 1 decembrie 2004 *) 

Hotărârea din 27 mai 2003
În cauza Crişan împotriva României 

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a II-a), statuând în cadrul unei camere formată din: J.-P. Costa, preşedinte, L. Loucaides, C. Bîrsan, K. Jungwiert, V. Butkevych, W. Thomassen, A. Mularoni, judecători; şi T. L. Early, grefier adjunct de secţie,
după deliberarea ce a avut loc în camera de consiliu, la data de 6 mai 2003, pronunţă hotărârea următoare, adoptată la aceeaşi dată: 

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află cererea nr. 42930/98, îndreptată împotriva României, prin care un cetăţean al acestui stat, domnul Ioan Crişan ("reclamantul"), a sesizat Comisia Europeană a Drepturilor Omului ("Comisia") la data de 24 iunie 1998, în temeiul fostului articol 25 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia).
2. Reclamantul este reprezentat în faţa Curţii de doamna E. Crângariu, avocată în Baroul Bucureşti. Guvernul român (Guvernul) este reprezentat de agentul guvernamental, doamna C. I. Tarcea.
3. Reclamantul invocă, în special, încălcarea dreptului său de acces la justiţie, garantat de art. 6 alin. 1 din Convenţie, având în vedere refuzul instanţelor interne de a examina legalitatea unei decizii emise de o autoritate administrativă pe motivul modificării, pe durata procedurii, a legislaţiei referitoare la competenţa instanţelor.
4. Cererea a fost transmisă Curţii la 1 noiembrie 1998, data intrării în vigoare a Protocolului nr. 11 la Convenţie (conform art. 5 alin. 2 din Protocolul nr. 11 la Convenţie).
5. Cererea a fost repartizată primei secţii a Curţii (conform art. 52 alin. 1 din Regulament). În cadrul acestei secţii, camera desemnată să examineze cererea (conform art. 27 alin. 1 din Convenţie) a fost constituită potrivit art. 26 alin. 1 din Regulament.
6. La data de 1 noiembrie 2001, Curtea a modificat structura secţiilor sale (art. 25 alin. 1 din Regulament). Cererea a fost repartizată celei de-a doua secţii a Curţii, reorganizată astfel (art. 52 alin. 1).
7. Prin decizia din 10 septembrie 2002, Curtea a declarat cererea admisibilă.
8. Reclamantul şi Guvernul au depus observaţii scrise cu privire la fondul cauzei (conform art. 59 alin. 1 din Regulament).

ÎN FAPT

I. CIRCUMSTANŢELE CAUZEI

9. Reclamantul, Ioan Crişan, este cetăţean român, născut în 1932 şi are domiciliul în Bucureşti. El este reprezentat în faţa Curţii de doamna E. Crângariu, avocată în Baroul Bucureşti.

Circumstanţele cauzei
10. În 1990, reclamantul a solicitat Comisiei de aplicare (numită în continuare Comisia) a Decretului-lege nr. 118/1990 să constate că el fusese persecutat din motive politice în timpul regimului comunist şi să îi acorde drepturile cuvenite în temeiul decretului sus-menţionat. El a arătat că între 1973 şi 1980 şi între 1977 şi 1987 a fost anchetat de poliţie şi concediat din motive politice.
11. Prin decizia din 22 aprilie 1991, Comisia i-a respins cererea.
12. La o dată neprecizată, reclamantul a contestat această decizie la Tribunalul Municipiului Bucureşti. El şi-a întemeiat contestaţia pe articolul 9 din Decretul-lege nr. 118/1990, conform căruia persoana interesată putea face contestaţia la tribunal împotriva deciziei Comisiei.
13. În 1993, reclamantul a solicitat din nou Comisiei să constate că fusese persecutat în timpul regimului comunist şi să îi acorde drepturile cuvenite. El a arătat că fusese internat abuziv într-un spital psihiatric între 1973 şi 1981.
14. Prin decizia din 6 ianuarie 1994, Comisia a admis noua sa cerere. Comisia a constatat, mai întâi, că, între 1973 şi 1981, reclamantul fusese internat din motive politice în spitale psihiatrice, timp de două luni şi 25 de zile. Aceasta a apreciat, prin urmare, că reclamantul întruneşte condiţiile prevăzute de articolul 1 din Decretul-lege nr. 118/1990 pentru recunoaşterea statutului de persoană persecutată din motive politice şi i-a acordat acestuia o indemnizaţie lunară cu acest titlu.
15. Reclamantul a contestat această decizie la Tribunalul Municipiului Bucureşti. El s-a plâns în special de faptul că nu toate probele prin care el intenţiona să dovedească numărul efectiv de zile pe care le petrecuse internat în mod abuziv în spitale psihiatrice fuseseră admise de către Comisie.
16. La data de 26 septembrie 1995, Tribunalul Municipiului Bucureşti a hotărât să conexeze cele două contestaţii introduse de reclamant împotriva deciziilor pronunţate de Comisie la 22 aprilie 1991, respectiv, 6 ianuarie 1994.
17. Prin decizia din 21 octombrie 1997, tribunalul a respins cele două contestaţii conexe, declarându-le inadmisibile. Acesta a constatat, mai întâi, că Guvernul a adoptat, la 10 septembrie 1997, Ordonanţa de urgenţă nr. 41 pentru modificarea şi completarea Decretului-lege nr. 118/1990, care a modificat parţial acest decret. Tribunalul a subliniat apoi faptul că această ordonanţă a intrat în vigoare la data publicării sale în "Monitorul Oficial" şi anume, la 7 septembrie 1997 şi că ea a abrogat în mod expres articolul 9 din Decretul-lege nr. 118/1990, potrivit căruia persoana interesată poate contesta decizia Comisiei în faţa unei instanţe.
În final, tribunalul a arătat că ordonanţa nu cuprindea nici o precizare referitoare la contestaţiile aflate în curs în faţa unei instanţe şi a decis, prin urmare, să se declare necompetentă de a se pronunţa în cazul contestaţiilor introduse de reclamant, acestea nemaifiind prevăzute de lege drept căi de atac împotriva deciziilor Comisiei.
18. Reclamantul a făcut recurs împotriva acestei hotărâri. El a subliniat faptul că tribunalul a încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, prevăzut de Codul civil.
19. Prin hotărârea definitivă din 13 februarie 1998, Curtea de Apel a confirmat decizia tribunalului. Aceasta a respins recursul introdus de reclamant, cu motivarea că tribunalele nu au competenţa de a modifica legalitatea deciziilor Comisiei, având în vedere amendarea Decretului-lege nr. 118/1990 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/1997.

II. DREPTUL INTERN APLICABIL

1. Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum şi celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri.
Articolul 5
"(...) se înfiinţează în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti câte o comisie alcătuită din preşedinte şi cel mult 6 membri.
Preşedintele trebuie să fie jurist. Din comisie fac parte 2 reprezentanţi ai direcţiilor de muncă şi ocrotiri sociale şi cel mult 4 reprezentanţi ai Asociaţiei foştilor deţinuţi politici şi victime ale dictaturii.
Pentru coordonarea activităţii comisiilor judeţene, se înfiinţează o comisie centrală alcătuită din câte un reprezentant al Ministerului Justiţiei, Ministerului Muncii şi Ocrotirilor Sociale şi 5 reprezentanţi ai Asociaţiei foştilor deţinuţi politici şi victime ale dictaturii."
Articolul 9
"(...) Comisia este obligată să se pronunţe asupra cererii în termen de cel mult 30 de zile de la sesizare, printr-o hotărâre motivată.
Împotriva hotărârii, persoana interesată sau direcţiile de muncă şi protecţie socială pot face contestaţie la tribunalul judeţean sau al municipiului Bucureşti în termen de 15 zile de la comunicarea hotărârii către aceştia.
Hotărârea tribunalului este definitivă."
2. Ordonanţa de urgenţă nr. 41/1997 din 10 iulie 1997 pentru modificarea şi completarea Decretului-lege nr. 118/1990.
Articolul II
"Articolul 9 din Decretul-lege nr. 118/1990 se abrogă la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă."
3. Legea nr. 55 din 2 martie 1998 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 41/1997 (publicată în "Monitorul Oficial" la 9 martie 1998).
"7. Articolul 10 din Decretul-lege nr. 118/1990 va avea următorul cuprins: [...] 5. Împotriva deciziei persoana interesată poate face contestaţie potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990."
4. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990
Articolul 5
"(...) cel care se consideră vătămat [printr-un act administrativ] se va adresa pentru apărarea dreptului său, în termen de 30 de zile de la data când i s-a comunicat actul administrativ (...), autorităţii emitente (...). În cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamaţiei sale, el poate sesiza tribunalul în termen de 30 de zile de la comunicarea soluţiei. [...]
În toate cazurile, introducerea cererii la tribunal nu se va putea face mai târziu de un an de la data comunicării actului administrativ a cărui anulare se cere."

ÎN DREPT

I. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 6 alineatul 1 din Convenţie

20. Reclamantul susţine încălcarea dreptului său de acces la justiţie, având în vedere refuzul instanţelor de a examina legalitatea deciziilor pronunţate de Comisie. El invocă articolul 6 alineatul 1 din Convenţie, ale cărui prevederi pertinente dispun:
"Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, (...) de către o instanţă independentă şi imparţială (...), care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil (...)."
21. Guvernul consideră că reclamantul nu a suferit o încălcare a dreptului de acces la justiţie, din moment ce Ordonanţa de urgenţă nr. 41/1997 a anulat o cale specială de atac, permiţând aplicarea unei căi ordinare de atac şi anume Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990). Acesta subliniază, de asemenea, că dreptul reclamantului nu a fost încălcat, ci doar procedura de valorificare a acestuia s-a modificat. Guvernul estimează, în final, că această reformă legislativă a avut ca scop eficientizarea sistemului prin anularea procedurilor speciale şi că nu a fost menită să favorizeze una din părţi în detrimentul celeilalte.
22. Reclamantul consideră, dimpotrivă, că, în cazul său, substanţa dreptul de acces la justiţie a fost încălcat, în sensul art. 6 alin. 1 din Convenţie. El arată, în această privinţă, că sus-numita Comisie nu oferea garanţiile unei instanţe, în sensul art. 6 alin. 1 menţionat anterior. Or, nici una din jurisdicţiile sesizate în legătură cu contestaţiile împotriva deciziilor autorităţii administrative în cauză nu a analizat temeiul acestora.
Mai mult, el consideră că nu e vorba de o simplă modificare a procedurii menită să-i valorifice dreptul, aşa cum pretinde Guvernul, căci, dacă ar fi aşa, instanţele către care el şi-a adresat contestaţiile ar fi trebuit să îşi decline competenţa în favoarea contenciosului administrativ şi nu să respingă contestaţiile, declarându-le inadmisibile.
23. Curtea observă că procedura în litigiu are ca obiect legalitatea celor două decizii ale Comisiei referitoare la drepturile reclamantului care decurg din statutul său de persoană persecutată din motive politice în timpul regimului comunist, drepturi care au, în mod incontestabil, un caracter civil, în sensul alineatului 1 al articolului 6 sus-menţionat.
24. Curtea reaminteşte că, fiind vorba de decizii cu privire la drepturi şi obligaţii cu caracter civil, articolul 6 alineatul 1 din Convenţie dispune ca deciziile luate de autorităţi administrative care nu îndeplinesc cerinţele acestei dispoziţii să fie supuse controlului ulterior al unui organ judecătoresc cu depline competenţe (conform hotărârii în cauza Ortenberg împotriva Austriei, din 25 noiembrie 1994, seria A nr. 295 - B, p. 49 - 50, alin. 31; hotărârii în cauza Stallinger şi Kuso împotriva Austriei, din 23 aprilie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - II, p. 679 - 680, alin. 51).
25. În speţă, Curtea reţine că sus-numita Comisie, care s-a pronunţat la 22 aprilie 1991 şi 6 ianuarie 1994 cu privire la drepturile reclamantului ce rezultă din statutul său de persoană persecutată, alcătuită exclusiv din funcţionari ai Direcţiei de muncă şi protecţie socială şi din reprezentanţi ai Asociaţiei foştilor deţinuţi politici şi aflată sub controlul unei comisii centrale formate din reprezentanţi ai Ministerului Justiţiei şi ai Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, în temeiul articolului 5 din Decretul-lege nr. 118/1990, nu îndeplineşte condiţia de independenţă faţă de executiv şi faţă de părţi şi nu poate, prin urmare, să îndeplinească rolul unei "instanţe", în înţelesul art. 6 alin. 1 menţionat anterior (conform mutatis mutandis, hotărârii Sramek împotriva Austriei, din 22 octombrie 1984, seria A nr. 84, p. 17, alin. 42). Din acestea rezultă că, pentru ca cerinţele impuse de art. 6 alin. 1 din Convenţie să fie îndeplinite, persoana interesată trebuie să supună deciziile luate de autoritatea administrativă în cauză controlului ulterior al unui organ judecătoresc cu depline competenţe.
26. Or, Curtea remarcă, în această privinţă, că instanţele sesizate de reclamant printr-o contestaţie împotriva deciziilor Comisiei care s-a pronunţat cu privire la drepturile sale cu caracter civil s-au declarat incompetente să verifice legalitatea acestor decizii, motivând aceasta prin modificarea, pe parcursul procedurii, a legislaţiei privitoare la competenţa instanţelor.
27. Curtea admite că reforma legislativă realizată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/1997 din 10 iulie 1997 şi de Legea nr. 55 din 2 martie 1998 de aprobare a ordonanţei nu a avut ca scop, aşa cum subliniază Guvernul, influenţarea soluţionării litigiului adus de reclamant în faţa instanţelor naţionale, având în vedere că aceasta nu viza, în mod evident, să acorde mai multe şanse de succes uneia din părţi în detrimentul celeilalte (a contrario, hotărârea Zielinski şi Pradal şi Gonzales şi alţii împotriva Franţei, din 28 octombrie 1999, Culegere 1999 - VII, alin. 57). Totuşi, noua procedură introdusă prin dispoziţiile legislative sus-menţionate şi aplicarea sa în speţă de către instanţe a determinat, în cauză, imposibilitatea reclamantului de a supune deciziile emise de o autoritate administrativă care nu îndeplineşte exigenţele unei "instanţe", în sensul articolului 6 alineatul 1 din Convenţie, verificării ulterioare a unui organ judecătoresc.
28. Pe de altă parte şi ţinând cont că Guvernul afirmă că a fost vorba doar de o schimbare a procedurii ce trebuie urmată de reclamant, având în vedere că reforma legislativă a permis aplicarea căii de recurs ordinare şi anume, a acţiunii în contencios administrativ în temeiul articolului 5 din Legea nr. 29 din 7 septembrie 1990, Curtea observă că a examinat deja acest argument al Guvernului în etapa examinării admisibilităţii cererii, atunci când a concluzionat că eficacitatea utilizării, de către reclamant, a unei astfel de căi de recurs era departe de a fi stabilită cu suficientă certitudine, luând în considerare circumstanţele speciale ale cauzei. Or, Curtea nu distinge în cauză elemente noi care să îi permită să ajungă, în această etapă, la o concluzie diferită.
29. În lumina celor prezentate, Curtea consideră că imposibilitatea instanţelor de a examina legalitatea deciziilor autorităţii administrative referitoare la drepturile cu caracter civil ale reclamantului, pe motivul modificării, pe durata procedurii, a legislaţiei în materia competenţei instanţelor, încalcă substanţa dreptului reclamantului de acces la justiţie.
30. Prin urmare, a avut loc o încălcare a art. 6 alin. 1 din Convenţie.

II. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 13 din Convenţie

31. Reclamantul se plânge că nu a dispus de un recurs eficace, în scopul obţinerii drepturilor garantate prin Decretul-lege nr. 118/1990. El invocă articolul 13 din Convenţie, care dispune că:
"Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta Convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale."
32. Curtea reaminteşte că, atunci când dreptul revendicat este un drept cu caracter civil, art. 6 alin. 1 reprezintă lex specialis în raport cu art. 13, ale cărui garanţii sunt incluse în principiu în acesta. Dat fiind că plângerea reclamantului a fost deja examinată pe terenul art. 6 alin. 1 din Convenţie, Curtea nu consideră necesar să analizeze şi incidenţa în cauză a art. 13 (a se vedea hotărârea C.E.D.O. în cauza Kudla împotriva Poloniei, cererea nr. 30210/96, C.E.D.O. 2000 - XI, alin. 146).

III. Cu privire la aplicarea articolului 41 din Convenţie

33. Conform articolului 41 din Convenţie:
"În cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a Protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă."

A. Prejudiciul material şi moral

34. Reclamantul solicită un prejudiciu material de 110.000 dolari SUA (USD), reprezentând diferenţa între salariul pe care ar fi trebuit să îl primească în calitate de cercetător şi pensia care i s-a acordat între 1 decembrie 1973 şi 1 iunie 1994. El solicită în plus despăgubiri pentru prejudiciu moral în valoare de 100.000 USD, cu scopul de a evita în viitor noi încălcări ale drepturilor prevăzute de Convenţie.
35. Guvernul se opune acordării sumelor solicitate de reclamant. Acesta remarcă, în această privinţă, că reclamantul pretinde despăgubirea pentru un prejudiciu material care s-a produs înainte de sesizarea instanţelor interne şi, mai mult chiar, înainte de ratificarea Convenţiei de către România. Guvernul apreciază, de asemenea, că cererea reclamantului de acordare de despăgubiri pentru prejudiciu moral este incompatibilă cu noţiunea europeană de ordine publică, care se opune acordării de despăgubiri de natură punitivă şi preventivă.
36. Curtea reţine ca unic temei în acordarea unei satisfacţii echitabile în speţă faptul că reclamantul nu a beneficiat de accesul la justiţie pentru a contesta deciziile Comisiei care s-a pronunţat asupra drepturilor sale cu caracter civil. Curtea n-ar putea să speculeze care ar fi fost rezultatul procesului în caz contrar, dar nu consideră nerezonabilă aprecierea că persoana interesată a suferit o pierdere reală de şansă (conform hotărârii în cauza Pelissier şi Sassi împotriva Franţei, cererea nr. 25444/94, C.E.D.O. 1999 - II, alin. 80). Pronunţându-se în echitate, aşa cum o cere art. 41, Curtea îi acordă suma globală de 4.000 euro pentru toate prejudiciile.

B. Cheltuieli de judecată

37. Reclamantul solicită 1.000 USD cu titlu de cheltuieli de judecată, justificaţi după cum urmează: 250 USD pentru fiecare din etapele procedurii în faţa instanţelor interne şi 500 USD pentru procedura iniţiată în faţa organelor Convenţiei.
38. Guvernul este de acord cu restituirea cheltuielilor justificate şi proporţionale legate de procedura în faţa instanţelor interne şi în faţa Curţii.
39. Curtea reaminteşte că, potrivit jurisprudenţei sale, plata cheltuielilor de judecată în temeiul art. 41 presupune ca aceste cheltuieli să fie dovedite ca reale şi necesare şi, în plus, să aibă un nivel rezonabil (hotărârea în cauza latridis împotriva Greciei (satisfacţie echitabilă), cererea nr. 31107/96, C.E.D.O. 2000 - XI, alin. 54). În plus, cheltuielile de judecată pot fi recuperate doar în măsura în care se raportează la încălcarea constatată (Beleyer împotriva Italiei (satisfacţie echitabilă), nr. 33202/96, hotărârea din 28 mai 2002, alin. 27).
40. Aplicând aceste criterii prezentei cauze şi pronunţându-se în echitate, aşa cum o cere art. 41 din Convenţie, Curtea hotărăşte să acorde reclamantului 600 euro cu titlu de cheltuieli de judecată.

C. Majorări de întârziere

41. Curtea hotărăşte să aplice majorări de întârziere echivalente cu rata dobânzii pentru facilitatea de credit marginal practicată de Banca Centrală Europeană, la care se vor adăuga 3 puncte procentuale.

PENTRU ACESTE MOTIVE,
CURTEA, ÎN UNANIMITATE:

1. hotărăşte că a fost încălcat articolul 6 alineatul 1 din Convenţie;
2. hotărăşte că nu este necesar să se pronunţe asupra capătului de cerere fondat pe articolul 13 din Convenţie;
3. hotărăşte că:
a. statul pârât trebuie să plătească reclamantului, în termen de 3 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, conform art. 44 alin. 2 din Convenţie, 4.000 euro cu titlu de prejudiciu material şi moral şi 600 euro pentru cheltuieli de judecată, care urmează să fie plătiţi în lei, conform ratei de schimb aplicabile la momentul plăţii;
b. această sumă va fi majorată, începând de la data expirării termenului menţionat până la momentul efectuării plăţii, cu o dobândă simplă de întârziere egală cu dobânda minimă pentru împrumut practicată de Banca Centrală Europeană, valabilă în această perioadă, la aceasta adăugându-se o majorare cu 3 puncte procentuale;
4. respinge cererea de acordare a unei satisfacţii echitabile pentru surplus.